Portugal / Constitutional Court / 422/2020

Key facts of the case:

A wine exporter filed an appeal with the Constitutional Court arguing the extinction of a banking guarantee provided in the context of the financing of a wine exporting operation to Angola by the Institute for the Financing of Agriculture and Fishing (IFAP). The granting of export refunds by IFAP was based on EU law, namely Article 19 (1) (a) of Regulation (EEC) 2220/85, which made its allocation dependant on the fulfilment of certain requirements. The export refunds consist of the attribution of a value that covers the difference (for less) between the price of the products exported to third countries and the price of those same products in the common market, with the goal of encouraging the export of agricultural products from the internal market outside of EU space. The provision of a guarantee is a requirement of the anticipation of the refund amount to the beneficiary. Since the granting of refunds was based on EU law, before the appeal to the Constitutional Court, two requests for a preliminary ruling were sent to the CJEU regarding the interpretation of Article 19 (1) (a) of Regulation (EEC) 2220/85. According to the CJEU, Article 19 (1) (a) of Regulation (EEC) 2220/85 must be interpreted as meaning that the guarantee furnished by an exporter to ensure the repayment of the advance received by way of export refund must not be considered to be extinguished if the other conditions for the grant of the refund are not satisfied (Case C-128/13, ECLI:EU:C:2014:2432).

Key legal question raised by the Court:

The exporting company filed an appeal with the Constitutional Court, arguing the non-conformity of the abovementioned EU rule with the constitutional principle of equality (Article 13 of the Constitution). In particular, the company considered that the rule in question, as well as the interpretation given to it by the CJEU, discriminated against exporters who had provided a guarantee in comparison with the others that did not.

Outcome of the case:

The Constitutional Court rejected the appeal. Under Article 8 (4) of the Constitution, that establishes the principle of direct effect of EU law and the principle of primacy, the Constitutional Court can only consider and refuse the application of an EU rule, if such rule is incompatible with a fundamental principle of the democratic state based on the rule of law that does not have an equal parametric value to that recognised in the Constitution. As such, whenever the assessment of an EU rule is at stake in light of a fundamental principle of the democratic state based on the rule of law that has an equal parametric value to that recognised in the Constitution, the Constitutional Court does not appreciate its compatibility with the Constitution.
Paragraphs referring to EU Charter

(…) More recently, mainly in line with developments in the field of controlling the non-compliance with Union values (Articles 2 and 7 TEU), in particular the rule of law and the respect for the fundamental rights of the Charter (Dimitry Kochenov, ibidem, pp. 88/98), non-compliance has often been characterized as a systemic violation reported to basic values of the Union, or that consistently portends this result – either in the specific framework of the infringement procedure, or even in the framework of questions referred for preliminary rulings by national courts.

(…) In fact, in capturing the meaning of the substantial difference between that (qualified) non-compliance and the mere conflict between EU law and the national law of the Member States – the normal presumption of the activation, as a rule of decision, of the primacy principle -, simply consider, in the identification of the first situation, its recent use in the jurisprudence of the CJEU, in the context of preliminary rulings as well as infringement procedures, in particularly expressive cases, in which the Court was confronted with the issue of non-compliance. In all of these occasions, a qualitatively higher degree of non-conformity with the due behaviour was invariably at stake, which is seen as an expression of a structural failure to comply with Union values in situations of serious challenge. This happened, namely, in the LM judgment, of 25/07/2018 (case C-216/18 PPU) and, referring specifically to an infringement procedure (Article 258 of the TFEU), in the European Commission c. Republic of Poland judgment, of 24/06/2019 (Case C-619/18). In the first decision (LM), moreover (see the respective paragraphs 60 and 61, with correspondence in the decision), the concept of “systemic or generalised failures”, by a Member State, referred to central values of European law, such as those expressed in Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (CFREU), assumes in the context of European law, in the characterisation of the Court, the meaning of a true intersystem exception, able to provide a contextual basis for non-compliance with its provisions (...). (…) In this case, in addition to Article 2 of the TEU, and Articles 18 and 19 of the TFEU, Articles 20 (equality before the law: “[e]veryone is equal before the law”) and 21 (1) (non-discrimination: “[a]ny discrimination based on any ground such as sex, race, colour, ethnic or social origin, genetic features, language, religion or belief, political or any other opinion, membership of a national minority, property, birth, disability, age or sexual orientation shall be prohibited”) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union are regarded as equivalent rules in European Union law of the constitutional principle of equality, focusing on the specific theme of the appeal [CFREU (cfr. Article 6 (1), first paragraph, of the TEU: “[t]he Union recognises the rights, freedoms and principles set out in the Charter of Fundamental Rights of the European Union of 7 December 2000, as adapted at Strasbourg, on 12 December 2007, which shall have the same legal value as the Treaties”)]. The evident fact that we are faced with a situation of application of European Union law (it was a matter of interpreting a provision of a community Regulation), generates, as previously mentioned, the ultimate jurisdiction of the CJEU, here – we repeat – already exercised through the Judgment of 11/12/2014, issued in case C-128/13 (cfr. items 1.2.2. To 1.2.4., above), pursuant to article 51 (1) of the CFREU (“[t]he provisions of this Charter are addressed to the institutions and bodies of the Union with due regard for the principle of subsidiarity and to the Member States only when they are implementing Union law. They shall therefore respect the rights, observe the principles and

promote the application thereof in accordance with their respective powers”). In such a framework, the interpretative impact of the Charter on the application of European Union law, must take due account (as required by Article 6 (1), third subparagraph of the TEU and Article 52 (7) of the CFREU) of its explanations – the Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights (published in the Official Journal, No. C 303, of 12/14/2007). With regard to the European Union law, both the explanations to Article 20 and Article 21 of the CFREU provide a secure and indisputable support for the conformity of the European Union law, as interpreted by the CJEU, to the principle of equality, namely through the Karlssom judgement of 13/04/2000 (Case C-292/97) expressly indicated as a precedent to be interpreted in the explanation to Article 20 of the Charter, specifically in the following quote: “Article 40 (3), second paragraph, of the treaty [now Article 40 (2), second paragraph, of the TFEU] which enshrines the prohibition of any discrimination within the scope of the Common Agricultural Policy, is nothing more than the specific expression of the general principle of equality, which requires that comparable situations are not treated differently and that different situations are not treated equally, unless this different treatment is objectively justified (judgments of 20 September 1988, Spain/Council, 203/86, Collect., p. 4563, no. 25, and of 17 April 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Collect., p. I-1961, no. 35)” (paragraph 39). Therefore, regarding European Union law, there is a lack of relevance of the alleged arbitrary discrimination: the distinction alleged by the applicant, does not involve any of the so-called suspicious categories (as prototypically happens with the references listed in Article 13 (2) of the Constitution of the Portuguese Republic and Article 21 (1) of the CFREU), and, since it is based on relevant differentiating specificities, present in each one of the situations intended to be compared, it would never correspond to a different treatment – assuming that there is really different treatment of the two groups of supported exporters – which we could qualify, due to the absence of an objective justification basis, as arbitrary. This, moreover, must be assumed to have been intuited – from the start by the evident nature of the situation – by the CJEU in setting the interpretation of Article 19 (1) (a) of Regulation (EEC) 2220/85, in the judgment A. Lda. c. Financing Institute for Agriculture and Fisheries IP, of 11/12/2014, now addressed by the applicant. (…) This conformity constitutes an established fact – which appears to us as evident in the clarification already made of the meaning of the act in question –, being certain that, in the dynamic perspective of the European Union law (of the interpretation and application of the European Union law), the following statement is valid: “[…] situations cannot exist which are covered in that way by European Union law without [the] fundamental rights [of the Charter] being applicable. The applicability of European Union law entails applicability of the

fundamental rights guaranteed by the Charter.” (paragraph 21 of the CJEU judgment of 26/02/2013, case Åkerberg Fransson, C-617/10). The conclusion as to the meaning of the rule in question within the scope of European Union law, as interpreted by the CJEU – which involves verifying its conformity in this area –, exempts the national court from resorting to a preliminary question of validity, by reference to the CFREU (in accordance with Foto-Frost jurisprudence) – assumption, as mentioned, of the application of the first section of paragraph 4 of article 8 of the Constitution of the Portuguese Republic and the consequent departure from its final section. (…) The appeal, concerning fundamental rights, envisages a specific situation (a particular thematic domain) that deepens the removal of the intervention of the Constitutional Court, underlining an equivalent parametric value in the two orders that could only make judicial control redundant in any of them. However, the Constitution of the Portuguese Republic excludes this situation, in the light of the alignment and interpenetration of the fundamental values that occur at this level, between the European Union and the national legal order and, consequently, to the effective guarantee that this common identity provides – here in the perspective of the national jurisdiction – to European Union law and the intervention that is led by the CJEU, this being a key element of the constitutional decision made in the 2004 review. This is not a mere axiological coincidence, but one of the signs (and the results) of the profound historical, cultural and legal affinity that unites the Member States and shapes the legal order they share. Linked by common ribs, the converging normative meanings towards which the national and Union legal systems tend favour the respective interaction, providing a strong base of relational trust. This is true for the institutional perspective, referring to the jurisdictional control of respect for these values by the CJEU, as a specific dimension covered in the first normative segment of Article 8 (4) of the Constitution of the Portuguese Republic. Projecting a general sense to the construction of the assumptions for activating the final segment of the same paragraph 4 (which provides safe criteria for approaching future situations), this construction of a constitutionality issue referred to European Union law, and capable of being assessed in the context of the final item of the aforementioned constitutional rule - which justifies the assurance of its low probability of occurrence - will be based on the following general criterion: Under Article 8 (4) of the Constitution of the Portuguese Republic, the Constitutional Court can only consider and refuse application of European Union law, if it is incompatible with a fundamental principle of the democratic state based on the rule of law which, within its own sphere of European Union law - including, therefore, the jurisprudence of the CJEU - does not have an equal parametric value to that

recognised in the Constitution, since such a principle necessarily imposes itself on the agreement of “[…] exercise, in common, in cooperation or by the institutions of the Union, of the powers necessary for the construction and deepening of the European Union”. On the contrary, whenever the assessment of European Union law is at stake in the light of a (fundamental) principle of the democratic state based on the rule of law that, within the scope of European Union law, enjoys an equal parametric value to that recognised in the Portuguese Constitution, functionally guaranteed by the CJEU (according to the litigation means provided for in European Union law), the Constitutional Court refrains from assessing the compatibility of that rule with the Constitution. Another less demanding perspective would trivialize the intervention of the Constitutional Court, in a context where it was very restrictively configured, and - a no less constitutionally undesirable consequence - in an open challenge to the acceptance of European Union law projection in the internal order as defined by itself, it would create an internal mechanism, of easy activation, where the constant discussion of it, on the margins and in open challenge to its own terms, would create a spurious national system, without any support in the constitutional framework of interaction between the national and European legal orders. Indeed, it was not substantiated by the applicant, due to the concrete question of unconstitutionality built around the alleged violation of the principle of equality, reported to an interpretation of the CJEU in relation to European Union law, an issue that shows a minimum of correspondence to the final segment of the Article 8 (4) of the Constitution of the Portuguese Republic: “[...] fundamental principles of the democratic state based on the rule of law”.
Paragraphs referring to EU Charter (original language)

(…) Mais recentemente, sobretudo a par da evolução registada em matéria de controlo do incumprimento dos valores da União (artigos 2.º e 7.º do TUE), em especial o da rule of law e do respeito pelos direitos fundamentais contidos na Carta (Dimitry Kochenov, ibidem, pp. 88/98), o incumprimento tem sido frequentemente caraterizado como violação sistémica reportada a valores básicos da União, ou que consistentemente pressagie esse resultado – quer no específico quadro do processo por incumprimento quer, inclusive, no quadro de questões prejudiciais colocadas por órgãos jurisdicionais nacionais. (…) Aliás, na captação do sentido da diferença substancial entre esse incumprimento (qualificado) e o mero conflito entre normas de DUE e de Direito dos Estados-membros – o pressuposto normal do acionamento, enquanto regra de decisão, do princípio do primado –, basta considerar, na identificação da primeira situação, a presença recente na jurisprudência do TJUE, tanto no quadro de reenvios prejudiciais como de processos por incumprimento, de situações particularmente expressivas, em que o Tribunal foi confrontado com a questão do incumprimento. Em todas essas ocasiões esteve (está) em causa, invariavelmente, um grau qualitativamente superior de desconformidade ao comportamento devido, o qual é visto como expressão de um incumprimento estrutural dos valores da União em situações de grave desafio. Isso sucedeu, designadamente, no Acórdão LM, de 25/07/2018 (processo C-216/18 PPU) e, referindo-se especificamente a uma ação por incumprimento (artigo 258.º do TFUE), no Acórdão Comissão Europeia c. República da Polónia, de 24/06/2019 (processo C-619/18). Na primeira decisão (LM), aliás (v. os respetivos parágrafos 60 e 61, com correspondência no dispositivo), o conceito de “falhas sistémicas ou generalizadas”, por parte de um Estado-membro, referidas a valores centrais do DUE, como os expressos no artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE), assume no seio do DUE, na caraterização do Tribunal, o sentido de uma verdadeira exceção intrasistémica, apta a fornecer um fundamento contextual à inobservância de disposições deste (...). (...) Valem nesse caso, como lugares equivalentes no DUE da sede constitucional do nosso princípio da igualdade, e centrando-nos na temática específica do recurso, além do artigo 2.º, do TUE, e dos artigos 18.º e 19.º do TFUE, os artigos 20.º (igualdade perante a lei: “[t]odas as pessoas são iguais perante a lei.”) e 21.º, n.º 1 (não discriminação: “[é] proibida a discriminação em razão, designadamente, do sexo, raça, cor ou origem étnica ou social, características genéticas, língua, religião ou convicções, opiniões políticas ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deficiência, idade ou orientação sexual.”), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [CDFUE (cfr. o artigo 6.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do TUE: “[a] União reconhece os direitos, as liberdades e os princípios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, de 7 de dezembro de 2000, com as adaptações que lhe foram introduzidas em 12 de dezembro de 2007, em Estrasburgo, e que tem o mesmo valor jurídico que os Tratados.”)]. A circunstância, por de mais evidente, de estarmos perante uma situação de aplicação do Direito da União (tratou-se de interpretar uma disposição de um Regulamento comunitário), gera, como anteriormente referimos, a competência última do TJUE, aqui – repete-se – já exercida através do Acórdão de 11/12/2014, proferido no processo C-128/13 (cfr. itens 1.2.2. a 1.2.4., supra), nos termos do artigo 51.º, n.º 1, da CDFUE (“[as] disposições da Carta têm por destinatários as instituições e órgãos da União, na observância do princípio da subsidiariedade, bem como os Estados-Membros, apenas quando apliquem o direito da União. Assim sendo, devem respeitar os direitos, observar os princípios e promover a sua aplicação, de acordo com as respetivas competências e observando os limites das competências conferidas à União pelos Tratados.”). Em tal quadro, a incidência interpretativa da Carta na aplicação do DUE, deve ter na devida conta (como impõem o artigo 6.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do TUE e o artigo 52.º, n.º 7, da CDFUE) as anotações a esta – as Anotações Relativas À Carta dos Direitos Fundamentais (publicadas no Jornal Oficial, n.º C 303, de 14/12/2007). Ora, no que concerne ao DUE, tanto as anotações ao artigo 20.º, como ao artigo 21.º, da CDFUE, propiciam um respaldo seguro e indiscutível a uma afirmação de conformidade do DUE interpretado pelo TJUE ao princípio da igualdade, designadamente por via do Acórdão Karlssom, de 13/04/2000 (processo C-292/97), expressamente indicado como precedente a projetar interpretativamente na anotação ao artigo 20.º da Carta, em concreto na seguinte passagem: “[o] artigo 40.º, n.º 3, segundo parágrafo, do Tratado [atual artigo 40.º, n.º 2, segundo parágrafo, do TFUE], que consagra a proibição de qualquer discriminação no âmbito da Política Agrícola Comum, mais não é do que a expressão específica do princípio geral da igualdade, que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento diferente for objetivamente justificado (acórdãos de 20 de setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n.° 25, e de 17 de abril de 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Colect., p. I-1961, n.° 35)” (parágrafo 39). Verifica-se, pois, quanto ao DUE, a falta de relevância da afirmada existência de uma discriminação arbitrária: a diferenciação afirmada pela recorrente, não envolvendo qualquer elemento atinente às chamadas categorias suspeitas (como prototipicamente sucede com as referências elencadas no n.º 2 do artigo 13.º da CRP e no n.º 1 do artigo 21.º da CDFUE), e ao assentar em relevantes especificidades diferenciadoras, presentes em cada uma das situações pretendidas comparar, nunca corresponderia a um tratamento diferente – admitindo que há realmente tratamento diferente dos dois grupos de exportadores apoiados – que pudéssemos qualificar, por ausência de uma base de justificação objetiva, como arbitrário. Isso, aliás, há que pressupor ter sido intuído – desde logo pela natureza evidente da situação – na fixação do sentido do artigo 19.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n.º 2220/85, pelo TJUE, no Acórdão A. Lda. c. Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP, de 11/12/2014, ora visado pela recorrente.

(...) Essa conformidade constitui, com efeito, um dado assente – que se nos apresenta como evidente na clarificação já operada do sentido do ato em causa –, sendo certo que, na perspetiva dinâmica do DUE (da interpretação e aplicação do DUE), vale a afirmação, aqui evidenciada à saciedade, de “[…] não [poderem] existir situações que estejam abrangidas pelo Direito da União em que [os direitos fundamentais garantidos pela Carta] não sejam aplicados. [Implicando a] aplicabilidade do Direito da União […] a aplicabilidade dos direitos fundamentais garantidos pela Carta.” (parágrafo 21 do Acórdão do TJUE de 26/02/2013, caso Åkerberg Fransson, proc. C-617/10). A conclusão quanto ao sentido da norma em causa no âmbito do DUE, tal como interpretada pelo TJUE – que envolve a constatação da conformidade dela nesse domínio –, dispensa o órgão jurisdicional nacional de lançar mão de uma questão prejudicial de validade, por referência à CDFUE (em conformidade com a jurisprudência Foto-Frost) – pressuposto, como se referiu, da aplicação do primeiro trecho do n.º 4 do artigo 8.º da CRP e do consequente afastamento do seu trecho final. (...) O recurso pretendido [...] pela recorrente, sendo atinente a direitos fundamentais, perspetiva uma situação específica (um domínio temático particular) que aprofunda o sentido do afastamento da intervenção do Tribunal Constitucional, evidenciando um valor paramétrico equivalente nas duas ordens que só poderia induzir um controlo jurisdicional redundante em qualquer uma delas. Ora, a Constituição da República Portuguesa exclui essa situação, no que vale pela evidência do alinhamento e da interpenetração dos valores fundamentais que a este nível ocorre, entre a União Europeia e a ordem jurídica nacional e, consequentemente, à garantia efetiva que essa identidade comum propicia – aqui na perspetivação pela jurisdição nacional – ao DUE e à intervenção que nesse domínio é protagonizada pelo TJUE, constituindo esta incidência um elemento central da decisão constitucional plasmada na revisão de 2004. Não se trata, aqui, de uma mera coincidência axiológica, mas sim de um dos sinais (e dos resultados) da profunda afinidade histórica, cultural e jurídica que une os Estados-membros e dá forma à ordem jurídica que partilham. Ora, ligados por nervuras comuns, os sentidos normativos convergentes para que tendem os sistemas jurídicos nacionais e da União favorecem, como não podia deixar de ser, a respetiva interação, propiciando uma forte base de confiança relacional. E isto vale para a perspetivação institucional, referida ao controlo jurisdicional do respeito por esses valores pelo TJUE, como dimensão específica abarcada no primeiro segmento normativo do n.º 4 do artigo 8.º da CRP. Quer isto dizer, projetando um sentido geral à construção dos pressupostos da ativação do segmento final do mesmo n.º 4 (que forn

critérios seguros de abordagem de situações futuras), que essa construção de uma questão de constitucionalidade referida ao DUE, apta a ser apreciada no quadro do inciso final da norma constitucional referida – no que justifica a afirmação da sua baixa probabilidade de ocorrência – assentará no seguinte critério geral, já antes caraterizado mas aqui destacado com a vocação de generalidade que este Tribunal pretendeu imprimir à apreciação do presente recurso: Nos termos do artigo 8.º, n.º 4, da CRP, o Tribunal Constitucional só pode apreciar e recusar aplicação a uma norma de DUE, caso a mesma seja incompatível com um princípio fundamental do Estado de direito democrático que, no âmbito próprio do DUE – incluindo, portanto, a jurisprudência do TJUE –, não goze de valor paramétrico materialmente equivalente ao que lhe é reconhecido na Constituição, já que um tal princípio se impõe necessariamente à própria convenção do “[…] exercício, em comum, em cooperação ou pelas instituições da União, dos poderes necessários à construção e aprofundamento da União Europeia”. Ao invés, sempre que esteja em causa a apreciação de uma norma de DUE à luz de um princípio (fundamental) do Estado de direito democrático que, no âmbito do DUE, goze de um valor paramétrico materialmente equivalente ao que lhe é reconhecido na Constituição portuguesa, funcionalmente assegurado pelo TJUE (segundo os meios contenciosos previstos no DUE), o Tribunal Constitucional abstém-se de apreciar a compatibilidade daquela norma com a Constituição. Uma outra perspetiva menos exigente banalizaria a intervenção do Tribunal Constitucional, num quadro onde a mesma foi constitucionalmente configurada muito restritivamente, e – consequência não menos constitucionalmente indesejada –, em aberto desafio à aceitação da projeção do DUE na ordem interna nos termos pelo próprio definidos, criaria um mecanismo interno, de fácil ativação, onde a constante discussão deste, à margem e em aberto desafio aos seus próprios termos, originaria um sistema nacional espúrio, sem qualquer respaldo no quadro constitucional de interação entre as ordens jurídicas nacional e europeia. Com efeito, não foi substanciada pela recorrente, por via da concreta questão de inconstitucionalidade construída em torno da invocada violação do princípio da igualdade, reportada a uma interpretação do TJUE relativamente ao DUE, uma questão que evidencie um mínimo de correspondência ao segmento final do artigo 8.º, n. 4 da CRP: “[…] princípios fundamentais do Estado de direito democrático”.

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