CJEU Joined Cases C-924/19 PPU and C-925/19 PPU / Judgment

Key facts of the case:

Requests for a preliminary ruling from the Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.

Reference for a preliminary ruling — Asylum and immigration policy — Directive 2013/32/EU — Application for international protection — Article 33(2) — Grounds of inadmissibility — Article 40 — Subsequent applications — Article 43 — Border procedures — Directive 2013/33/EU — Article 2(h) and Articles 8 and 9 — Detention — Lawfulness — Directive 2008/115/EU — Article 13 — Effective remedies — Article 15 — Detention — Lawfulness — Right to an effective remedy — Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union — Principle of the primacy of EU law.

Outcome of the case:

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :

1) L’article 13 de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, lu à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle la modification, par une autorité administrative, du pays de destination mentionné dans une décision de retour antérieure ne peut être contestée par le ressortissant d’un pays tiers concerné qu’au moyen d’un recours formé devant une autorité administrative, sans que soit garanti un contrôle juridictionnel ultérieur de la décision de cette autorité. En pareille hypothèse, le principe de primauté du droit de l’Union ainsi que le droit à une protection juridictionnelle effective, garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, doivent être interprétés en ce sens qu’ils imposent à la juridiction nationale saisie d’un recours visant à contester la légalité, au regard du droit de l’Union, de la décision de retour consistant en une telle modification du pays de destination, de se déclarer compétente pour connaître de ce recours.

2) L’article 33 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale permettant de rejeter comme étant irrecevable une demande de protection internationale au motif que le demandeur est arrivé sur le territoire de l’État membre concerné par un État dans lequel il n’est pas exposé à des persécutions ou à un risque d’atteintes graves, au sens de la disposition nationale transposant l’article 15 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, ou dans lequel est assuré un degré de protection adéquat.

3) La directive 2013/32, lue en combinaison avec l’article 18 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et le principe de coopération loyale découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE, doit être interprétée en ce sens que, lorsqu’une demande d’asile a fait l’objet d’une décision de rejet qui a été confirmée par une décision juridictionnelle définitive avant que la contrariété au droit de l’Union de ladite décision de rejet a été constatée, l’autorité responsable de la détermination, au sens de l’article 2, sous f), la directive 2013/32, n’est pas tenue de réexaminer d’office cette demande. L’article 33, paragraphe 2, sous d), de la directive 2013/32 doit être interprété en ce sens que l’existence d’un arrêt de la Cour constatant l’incompatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale permettant de rejeter une demande de protection internationale comme étant irrecevable au motif que le demandeur est arrivé sur le territoire de l’État membre concerné par un État dans lequel il n’est pas exposé à des persécutions ou à un risque d’atteintes graves ou dans lequel est assuré un degré de protection adéquat, constitue un élément nouveau relatif à l’examen d’une demande de protection internationale, au sens de cette disposition. Par ailleurs, ladite disposition n’est pas applicable à une demande ultérieure, au sens de l’article 2, sous q), de cette directive, lorsque l’autorité responsable de la détermination constate que le rejet définitif de la demande antérieure est contraire au droit de l’Union. Un tel constat s’impose nécessairement à ladite autorité lorsque cette contrariété découle d’un arrêt de la Cour ou a été constatée, à titre incident, par une juridiction nationale.

4) La directive 2008/115 et la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale, doivent être interprétées en ce sens que l’obligation faite à un ressortissant d’un pays tiers de demeurer en permanence dans une zone de transit dont le périmètre est restreint et clos, à l’intérieur de laquelle les mouvements de ce ressortissant sont limités et surveillés, et que ce dernier ne peut légalement quitter volontairement, en quelque direction que ce soit, apparaît comme une privation de liberté, caractéristique d’une « rétention » au sens desdites directives.

5) L’article 43 de la directive 2013/32 doit être interprété en ce sens qu’il n’autorise pas la rétention d’un demandeur de protection internationale dans une zone de transit pour une durée supérieure à quatre semaines.

6) Les articles 8 et 9 de la directive 2013/33 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce que, premièrement, un demandeur de protection internationale soit placé en rétention au seul motif qu’il ne peut subvenir à ses besoins, deuxièmement, cette rétention ait lieu sans l’adoption préalable d’une décision motivée ordonnant le placement en rétention et sans qu’aient été examinées la nécessité et la proportionnalité d’une telle mesure, et, troisièmement, il n’existe aucun contrôle juridictionnel de la légalité de la décision administrative ordonnant la rétention de ce demandeur. En revanche, l’article 9 de cette directive doit être interprété en ce sens qu’il n’impose pas que les États membres fixent une durée maximale au maintien en rétention pour autant que leur droit national garantisse que la rétention ne dure que tant que le motif qui la justifie demeure d’application et que les procédures administratives liées à ce motif soient exécutées avec diligence.

7) L’article 15 de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce que, premièrement, un ressortissant d’un pays tiers soit placé en rétention au seul motif qu’il fait l’objet d’une décision de retour et qu’il ne peut subvenir à ses besoins, deuxièmement, cette rétention ait lieu sans l’adoption préalable d’une décision motivée ordonnant le placement en rétention et sans qu’aient été examinées la nécessité et la proportionnalité d’une telle mesure, troisièmement, il n’existe aucun contrôle juridictionnel de la légalité de la décision administrative ordonnant la rétention et, quatrièmement, cette même rétention puisse excéder 18 mois et être maintenue alors que le dispositif d’éloignement n’est plus en cours ou n’est plus exécuté avec toute la diligence requise.

8) Le principe de primauté du droit de l’Union ainsi que le droit à une protection juridictionnelle effective, garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doivent être interprétés en ce sens qu’ils imposent à la juridiction nationale, en l’absence de disposition nationale prévoyant un contrôle juridictionnel de la légalité d’une décision administrative ordonnant le placement en rétention de demandeurs de protection internationale ou de ressortissants de pays tiers dont la demande d’asile a été rejetée, de se déclarer compétente pour se prononcer sur la légalité d’un tel placement en rétention et habilitent cette juridiction à libérer immédiatement les personnes concernées si elle estime que ce placement constitue une rétention contraire au droit de l’Union.

L’article 26 de la directive 2013/33 doit être interprété en ce sens qu’il impose que le demandeur de protection internationale dont la rétention, jugée illégale, a pris fin puisse faire valoir, auprès de la juridiction compétente en vertu du droit national, son droit à obtenir soit une allocation financière lui permettant de se loger, soit un hébergement en nature, cette juridiction disposant, en vertu du droit de l’Union, de la possibilité d’accorder des mesures provisoires dans l’attente de sa décision définitive.

Le principe de primauté du droit de l’Union et le droit à une protection juridictionnelle effective, garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doivent être interprétés en ce sens qu’ils imposent à la juridiction nationale, en l’absence de disposition nationale prévoyant un contrôle juridictionnel du droit à l’hébergement, au sens de l’article 17 de la directive 2013/33, de se déclarer compétente pour connaître du recours visant à garantir un tel droit.
Paragraphs referring to EU Charter

180) Dès lors, il convient, afin de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi, de comprendre la deuxième question, sous a) et b), comme visant à savoir si la directive 2013/32, lue en combinaison avec l’article 18 de la Charte et le principe de coopération loyale découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE, doit être interprétée en ce sens que, lorsqu’une demande d’asile a fait l’objet d’une décision de rejet fondée sur un motif d’irrecevabilité contraire au droit de l’Union et a été confirmée par une décision juridictionnelle définitive, l’autorité responsable de la détermination, au sens de l’article 2, sous f), de la directive 2013/32, est tenue de réexaminer d’office cette demande, ou en ce sens que, dans de telles circonstances, si une nouvelle demande était introduite par l’intéressé, celle-ci ne pourrait pas être déclarée irrecevable, en application de l’article 33, paragraphe 2, sous d), de cette directive, en tant que « demande ultérieure », au sens de l’article 2, sous q), de ladite directive.

181) Afin de répondre à cette question, il importe, en premier lieu, de déterminer si la directive 2013/32, lue en combinaison avec l’article 18 de la Charte et le principe de coopération loyale découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE, impose que ladite autorité responsable de la détermination réexamine d’office une demande de protection internationale qui a fait l’objet d’une décision de rejet fondée sur un motif d’irrecevabilité contraire à l’article 33 de la directive 2013/32 et confirmée par une décision juridictionnelle revêtue de l’autorité de la chose jugée.

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190) Il résulte de ce qui précède que la directive 2013/32, lue en combinaison avec l’article 18 de la Charte et le principe de coopération loyale découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE, n’impose pas à l’autorité responsable de la détermination, au sens de l’article 2, sous f), de la directive 2013/32, de réexaminer d’office une demande de protection internationale qui a fait l’objet d’une décision de rejet confirmée par une décision juridictionnelle définitive avant que la contrariété au droit de l’Union de ladite décision de rejet ait été constatée.

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192) À cet égard, il importe de souligner que l’existence d’une décision juridictionnelle définitive par laquelle le rejet d’une demande de protection internationale pour un motif contraire au droit de l’Union a été confirmé n’empêche pas l’intéressé de déposer une demande ultérieure, au sens de l’article 2, sous q), de la directive 2013/32. Ainsi, celui-ci peut encore, nonobstant une telle décision, exercer son droit, tel qu’il est consacré à l’article 18 de la Charte et concrétisé par les directives 2011/95 et 2013/32, d’obtenir le statut de bénéficiaire d’une protection internationale, dès lors que les conditions requises par le droit de l’Union sont réunies.

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203) Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il convient de répondre à la deuxième question, sous a) et b), que la directive 2013/32, lue en combinaison avec l’article 18 de la Charte et le principe de coopération loyale découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE, doit être interprétée en ce sens que, lorsqu’une demande d’asile a fait l’objet d’une décision de rejet qui a été confirmée par une décision juridictionnelle définitive avant que la contrariété au droit de l’Union de ladite décision de rejet a été constatée, l’autorité responsable de la détermination, au sens de l’article 2, sous f), la directive 2013/32, n’est pas tenue de réexaminer d’office cette demande. L’article 33, paragraphe 2, sous d), de la directive 2013/32 doit être interprété en ce sens que l’existence d’un arrêt de la Cour constatant l’incompatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale permettant de rejeter une demande de protection internationale comme étant irrecevable au motif que le demandeur est arrivé sur le territoire de l’État membre concerné par un État dans lequel il n’est pas exposé à des persécutions ou à un risque d’atteintes graves ou dans lequel est assuré un degré de protection adéquat, constitue un élément nouveau relatif à l’examen d’une demande de protection internationale, au sens de cette disposition. Par ailleurs, ladite disposition n’est pas applicable à une demande ultérieure, au sens de l’article 2, sous q), de cette directive, lorsque l’autorité responsable de la détermination constate que le rejet définitif de la demande antérieure est contraire au droit de l’Union. Un tel constat s’impose nécessairement à ladite autorité lorsque cette contrariété découle d’un arrêt de la Cour ou a été constatée, à titre incident, par une juridiction nationale.

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264) Il importe cependant d’ajouter que l’absence de fixation d’une durée maximale à la rétention d’un demandeur de protection internationale ne respecte son droit à la liberté, tel qu’il est consacré à l’article 6 de la Charte, que pour autant que ce demandeur bénéficie, comme l’exige l’article 9 de la directive 2013/33, de garanties procédurales effectives qui permettent de mettre un terme à sa rétention dès que celle-ci cesse d’être nécessaire ou proportionnée au regard de l’objectif qu’elle poursuit. En particulier, lorsque la rétention d’un demandeur de protection internationale n’est pas encadrée par une limite temporelle, l’autorité responsable de la détermination, au sens de l’article 2, sous f), de la directive 2013/32, doit agir avec toute la diligence requise (voir, par analogie, Cour EDH, 22 juin 2017, S.M.M. c. Royaume-Uni, CE:ECHR:2017:0622JUD 007745012, § 84 et jurisprudence citée).

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282) Par sa troisième question, sous e), et sa quatrième question, sous e), la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union et, en particulier, l’article 47 de la Charte doivent être interprétés en ce sens que, lorsque la rétention d’un demandeur de protection internationale ou d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre est manifestement contraire aux règles du droit de l’Union, une juridiction d’un État membre peut, à titre de mesure provisoire, obliger l’autorité nationale compétente à attribuer à la personne retenue illégalement un lieu d’hébergement qui n’est pas un lieu de rétention.

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289) En outre, l’article 15, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2008/115 et l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33 constituent une matérialisation, dans le domaine considéré, du droit à une protection juridictionnelle effective, garanti à l’article 47 de la Charte. Comme il a été souligné au point 140 du présent arrêt, cet article 47 se suffit à lui-même et ne doit pas être précisé par des dispositions du droit de l’Union ou du droit national pour conférer aux particuliers un droit invocable en tant que tel.

290) Deuxièmement, une réglementation nationale n’assurant aucun contrôle juridictionnel de la légalité de la décision administrative ordonnant la rétention d’un demandeur de protection internationale ou d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier constitue, non seulement, comme il a été relevé aux points 261 et 277 du présent arrêt, une violation de l’article 15, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2008/115 et de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33, mais méconnaît aussi le contenu essentiel du droit à une protection juridictionnelle effective, garanti à l’article 47 de la Charte, en ce qu’elle empêche, de manière absolue, qu’une juridiction statue sur le respect des droits et libertés qui sont garantis par le droit de l’Union au ressortissant d’un pays tiers placé en rétention.

291) Dès lors, et pour des motifs analogues à ceux exposés aux points 138 à 146 du présent arrêt, le principe de primauté du droit de l’Union ainsi que le droit à une protection juridictionnelle effective, garanti par l’article 47 de la Charte, imposent à la juridiction de renvoi, si elle estime que les requérants au principal font l’objet d’une rétention, de se déclarer compétente pour examiner la régularité d’une telle rétention en laissant, au besoin, inappliquée toute disposition nationale qui lui interdirait de procéder en ce sens.

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299) Il convient encore d’ajouter que, pour des motifs analogues à ceux qui ont été exposés aux points 138 à 146 du présent arrêt, le principe de primauté du droit de l’Union et le droit à une protection juridictionnelle effective, garanti par l’article 47 de la Charte, imposent à la juridiction de renvoi de se déclarer compétente pour connaître du recours visé au point précédent du présent arrêt, si aucune autre juridiction n’est, en vertu du droit national, compétente pour en connaître.

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301) Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il convient de répondre à la troisième question, sous e), et à la quatrième question, sous e), de la manière suivante :

– Le principe de primauté du droit de l’Union ainsi que le droit à une protection juridictionnelle effective, garanti par l’article 47 de la Charte, doivent être interprétés en ce sens qu’ils imposent à la juridiction nationale, en l’absence de disposition nationale prévoyant un contrôle juridictionnel de la légalité d’une décision administrative ordonnant le placement en rétention de demandeurs de protection internationale ou de ressortissants de pays tiers dont la demande d’asile a été rejetée, de se déclarer compétente pour se prononcer sur la légalité d’un tel placement en rétention et habilitent cette juridiction à libérer immédiatement les personnes concernées si elle estime que ce placement constitue une rétention contraire au droit de l’Union.

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– Le principe de primauté du droit de l’Union et le droit à une protection juridictionnelle effective, garanti par l’article 47 de la Charte, doivent être interprétés en ce sens qu’ils imposent à la juridiction nationale, en l’absence de disposition nationale prévoyant un contrôle juridictionnel du droit à l’hébergement, au sens de l’article 17 de la directive 2013/33, de se déclarer compétente pour connaître du recours visant à garantir un tel droit.

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302) La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

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